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　　黨章規(guī)定了黨的理想信念宗旨、組織保障、行為規(guī)則和紀律約束，每一條都凝結(jié)著黨的建設(shè)的歷史經(jīng)驗。從黨章發(fā)展來看，黨內(nèi)監(jiān)督的要求越來越清晰、越來越具體，指導(dǎo)著黨內(nèi)監(jiān)督實踐的發(fā)展?；仡櫄v史，梳理黨章中關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，充分認識黨內(nèi)監(jiān)督在保持黨的肌體健康方面發(fā)揮的關(guān)鍵作用，對于積極探索黨長期執(zhí)政條件下推進制度創(chuàng)新和強化黨內(nèi)監(jiān)督的有效途徑，具有十分重要的意義。

　　一、新民主主義革命時期黨章中的黨內(nèi)監(jiān)督

　　我們黨把黨內(nèi)監(jiān)督作為建黨理論的重要內(nèi)容，在成立之初就將其鮮明地寫在綱領(lǐng)中，并在新民主主義革命時期不斷地調(diào)整，逐漸形成了一套中國特色的無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)監(jiān)督理論體系。

　　1921年黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》共15條，其中，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定有2 條：“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中的黨員人數(shù)多時，可以派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會的最嚴格的監(jiān)督”“地方委員會的財務(wù)、活動和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”。這些條款從建黨理念出發(fā)，著眼于解決具體問題，規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的主體、客體以及自上而下監(jiān)督方式等基本要素，奠定了黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)。

　　1922年7月，黨的二大通過了第一部《中國共產(chǎn)黨章程》。隨后黨的三大、四大、五大通過了3個黨章修正案。這一時期黨內(nèi)監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定主要包括：一是出現(xiàn)了民主集中制的萌芽。二大黨章規(guī)定“本黨一切會議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)”“全國大會及中央執(zhí)行委員會之議決，本黨黨員皆須絕對服從之”；五大黨章提出“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”。二是逐步建立黨的組織原則，包括上至黨的總書記下到基層支部，把黨組織和黨員都納入了監(jiān)督范圍，為黨內(nèi)監(jiān)督奠定組織基礎(chǔ)。四大黨章規(guī)定：“凡有黨員三人以上均得成立一支部，每支部公推書記一人或推三人組織干事會，隸屬地方執(zhí)行委員會，不滿三人之處，設(shè)一通信員，屬于附近之地方或直接屬于中央”。三是建立黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)。五大黨章規(guī)定黨內(nèi)專設(shè)“監(jiān)察委員會”，其職能是“鞏固黨的一致及威權(quán)”“得參加中央及省委員會會議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時，得參加相當?shù)狞h部之各種會議”。中共五大首次選舉成立了中共中央監(jiān)察委員會。

　　1928年6月至7月，黨的六大在莫斯科召開。此次黨章具體規(guī)定了民主集中制的根本原則：一是下級黨部與高級黨部由黨員代表會議及全國大會選舉之；二是各級黨部對選舉自己的黨員，應(yīng)做定期的報告；三是下級黨部一定要承認上級黨部的決議，嚴守黨紀，迅速切實的執(zhí)行共產(chǎn)國際執(zhí)行委員會和黨的指導(dǎo)機關(guān)之決議。這些原則體現(xiàn)了黨對貫徹民主集中制經(jīng)驗的積累和認識的深化，有助于發(fā)展黨內(nèi)民主，加強黨內(nèi)監(jiān)督。但六大黨章取消了有關(guān)監(jiān)察委員會的規(guī)定，增設(shè)“審查委員會”一章，把審查委員會分為中央、省、縣市三級，其任務(wù)是監(jiān)督黨部財務(wù)、會計工作及各機關(guān)的工作。

　　1945年4月，黨的七大黨章對黨內(nèi)監(jiān)督的歷史性貢獻主要有：一是確立民主集中制原則。規(guī)定中國共產(chǎn)黨是按民主集中制組織起來的，是以自覺的、一切黨員都要履行的紀律聯(lián)合的統(tǒng)一的戰(zhàn)斗組織；黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，必須遵照黨內(nèi)民主的原則進行工作，發(fā)揚黨員的革命積極性、創(chuàng)造性與鞏固黨的紀律，使領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作臻于正確，建立與鞏固在民主基礎(chǔ)上的集中制。二是確立批評與自我批評方法。規(guī)定黨應(yīng)該不掩蓋自己工作中的錯誤與缺點，應(yīng)該用批評和自我批評的方法，經(jīng)常檢討自己工作中的錯誤與缺點，來教育自己的黨員和干部，并及時糾正自己的錯誤，反對那種自高自大、害怕承認自己錯誤、害怕批評與自我批評的情緒。三是明確黨員的監(jiān)督權(quán)利。規(guī)定了黨員的四項權(quán)利和四項義務(wù)，明確黨員有權(quán)“向黨的任何機關(guān)直至中央提出建議和聲明”“在黨的會議上批評黨的任何工作人員”。四是重新規(guī)定黨的監(jiān)察體制。黨的中央委員會認為必要時，得成立中央監(jiān)察委員會及各地方黨的監(jiān)察委員會，并具體規(guī)定了各級監(jiān)察委員會產(chǎn)生的辦法、任務(wù)和職權(quán)，明確各級監(jiān)察委員會在各該級黨的委員會指導(dǎo)下進行工作。

　　二、社會主義建設(shè)時期的黨內(nèi)監(jiān)督

　　從1949年10月新中國成立到1978年12月黨的十一屆三中全會召開，我們黨在執(zhí)政環(huán)境下對黨內(nèi)監(jiān)督進行摸索實踐，取得了一些成果，但也遭遇挫折，經(jīng)驗和教訓(xùn)并存。

　　1956年9月，黨的八大通過的黨章與七大黨章的基本精神一脈相承。在加強黨內(nèi)監(jiān)督方面，一是建立了自上而下和自下而上的監(jiān)督體系。規(guī)定“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責相結(jié)合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督”。二是進一步強調(diào)批評和自我批評。規(guī)定“中國共產(chǎn)黨和它的黨員必須經(jīng)常用批評和自我批評的方法揭露和消除自己的缺點和錯誤，以教育自己和人民”。三是進一步明確黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和職能。要求各級黨委“設(shè)立監(jiān)察委員會”，并由“黨的委員會全體會議選舉”產(chǎn)生，規(guī)定監(jiān)察委員會的任務(wù)是：“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴?！?/p>

　　黨的九大、十大是在“文化大革命”期間召開的。兩次大會通過的黨章深受“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論”影響，強調(diào)以階級斗爭為綱，嚴重破壞了黨內(nèi)政治生活，其中關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定甚至出現(xiàn)倒退，如刪除“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，廢除了黨的監(jiān)察機關(guān)的合法地位。九大、十大黨章雖有一些關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，如“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)要定期向代表大會或黨員大會報告工作，經(jīng)常聽取黨內(nèi)外群眾的意見，接受監(jiān)督”，但由于沒有健康的組織生活和健全的體制機制只能流于形式，沒有得到貫徹落實。

　　1977年8月，黨的十一大由于受歷史局限和“兩個凡是”的影響，通過的黨章未能完成撥亂反正的任務(wù)，但卻從制度上推動恢復(fù)黨內(nèi)監(jiān)督體制機制。一是恢復(fù)黨的民主集中制的組織原則，規(guī)定“全黨要堅持民主集中制的組織原則，實行在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主?！倍前验_展批評和自我批評作為黨員的義務(wù)，要求“認真開展批評和自我批評，勇于改正自己的缺點和錯誤，敢于同違反黨的原則的言論和行動作斗爭”。三是要求黨的委員會要接受監(jiān)督，規(guī)定“黨的各級委員會要定期向代表大會或黨員大會報告工作，經(jīng)常聽取黨內(nèi)外群眾的意見，接受監(jiān)督?！彼氖侵匦略鲈O(shè)黨的各級紀律檢查委員會，規(guī)定“各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭?！?/p>

　　三、改革開放新時期的黨內(nèi)監(jiān)督

　　黨的十一屆三中全會以來，我們黨著力建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機制，改進監(jiān)督方式方法，確保黨的自身健康發(fā)展。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，堅定不移推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，積極探索具有新的歷史特點的偉大斗爭，黨內(nèi)監(jiān)督工作取得了顯著成效和豐碩成果。

　　1982年9月，黨的十二大黨章回顧了十一屆三中全會以來黨的建設(shè)有益做法，對黨內(nèi)監(jiān)督作出了一系列明確而具體的規(guī)定，為改革開放新時期加強黨內(nèi)監(jiān)督打下了基礎(chǔ)。一是進一步強化民主集中制原則，規(guī)定“黨內(nèi)充分發(fā)揚民主，在民主的基礎(chǔ)上實行高度的集中，加強組織性紀律性，保證全黨行動的一致”。二是明確全體黨員必須接受監(jiān)督，特別規(guī)定對黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督。規(guī)定“每個黨員，不論職務(wù)高低，都必須編入黨的一個支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督。不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員?！薄包h禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下”。三是規(guī)范了紀委的主要任務(wù)和經(jīng)常性工作。規(guī)定的三項主要任務(wù)是“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”；三項經(jīng)常性工作是“要經(jīng)常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關(guān)于維護黨紀的決定；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴”。四是開始探索派駐監(jiān)督。規(guī)定“黨的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員?！?/p>

　　1987年10月，黨的十三大黨章對黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展，一是進一步完善黨內(nèi)民主制度，規(guī)定差額選舉和對重大問題進行表決。規(guī)定“可以直接采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單，然后進行正式選舉?！薄包h決定重要問題，要進行表決?！倍歉幼⒅匕l(fā)揮黨的基層組織作用，要求“工廠、商店、學(xué)校、機關(guān)、街道、合作社、農(nóng)場、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當成立黨的基層組織”，強化對黨員的日常管理和監(jiān)督。

　　黨的十四大、十五大修訂的黨章對黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，一是從十四大黨章開始把“堅持從嚴治黨，發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風”寫進總綱，對加強黨內(nèi)監(jiān)督提出了更加嚴格的要求。二是進一步完善民主集中制，十四大黨章總綱規(guī)定“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，民主集中制思想日漸成熟，此表述一直沿用至今。三是把開展批評和自我批評作為黨員的基本義務(wù)之一，要求“切實開展批評和自我批評，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤，堅決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”，為開展黨內(nèi)監(jiān)督提供了有力武器。

　　黨的十六大、十七大通過的黨章突出加強黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)。一是首次提出完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。從十六大黨章開始要求“加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”。二是規(guī)定中央政治局、地方黨委常委會要接受黨代會的監(jiān)督。十七大黨章規(guī)定“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作, 接受監(jiān)督”“黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報告工作, 接受監(jiān)督”。這些規(guī)定解決了黨的執(zhí)行機關(guān)、黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的監(jiān)督問題。三是經(jīng)過實踐檢驗，把巡視監(jiān)督寫入黨章。十七大黨章規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”。四是把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力納入紀委監(jiān)督范圍，進一步強化黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的職能和作用。從十六大黨章開始，增加“對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進行監(jiān)督”。五是增加黨務(wù)公開內(nèi)容，十七大黨章增加“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”，便于黨員對黨的工作進行監(jiān)督。

　　2012年11月，黨的十八大黨章對加強黨內(nèi)監(jiān)督有了新概括。一是注重發(fā)揚黨內(nèi)民主，總綱增寫了“必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”，以推動黨內(nèi)民主建設(shè)，為強化黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)造條件。二是抓住關(guān)鍵少數(shù)，總綱中規(guī)定“加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”，探索解決一把手監(jiān)督難題。三是增寫了有關(guān)干部選拔監(jiān)督的內(nèi)容，規(guī)定“黨重視教育、培訓(xùn)、選拔和監(jiān)督干部”，推進黨內(nèi)監(jiān)督向關(guān)鍵領(lǐng)域聚焦。

　　從黨章的發(fā)展歷史看，黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)歷了一個從不斷調(diào)整到趨于穩(wěn)定的過程，折射出監(jiān)督實踐的不斷發(fā)展、監(jiān)督理論的逐步完善，其中有很多經(jīng)驗和做法值得總結(jié)借鑒。

　　第一，堅持民主集中制是強化黨內(nèi)監(jiān)督的核心。歷史表明，當黨內(nèi)民主受到破壞、民主集中制執(zhí)行不到位，黨內(nèi)監(jiān)督就難以開展。當前，黨內(nèi)集中不夠和民主不夠的問題同時存在。有的軟弱渙散，我行我素、各行其是，當“和事佬”、“和稀泥”，不敢板起臉來監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督不到位；有的獨斷專行，搞家長制、“一言堂”，個人凌駕于組織之上，黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有充分保障。因此，加強黨內(nèi)監(jiān)督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機結(jié)合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監(jiān)督充分調(diào)動起來，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實處、見到實效。

　　第二，全黨要切實肩負起監(jiān)督責任。黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的任務(wù)，第一位的是黨委監(jiān)督。早在一大黨綱就規(guī)定了中央和地方執(zhí)行委員會的監(jiān)督職能，隨后歷次修訂的黨章都規(guī)定了黨委的管理監(jiān)督職能?？梢姡h委的監(jiān)督責任是法定的、不可推卸的。紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，是管黨治黨的重要力量，要在全面從嚴治黨中找準職責定位，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責。同時，黨內(nèi)監(jiān)督是黨員的基本權(quán)利，在七大黨章中就作出了規(guī)定，十二大黨章進行了具體完善。這就要求必須保障黨員的監(jiān)督權(quán)利，依靠黨員開展監(jiān)督。

　　第三，強化對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。許多違紀違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之所以從“好干部”淪為“階下囚”，有理想信念動搖、外部“圍獵”的原因，更有日常管理監(jiān)督不力的原因，特別是對一把手的監(jiān)督，存在“上級監(jiān)督太遠、本級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的問題。領(lǐng)導(dǎo)干部責任越重大、崗位越重要，就越要加強監(jiān)督。在黨執(zhí)政以來、特別是進入改革開放新時期，黨章越來越重視對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是一把手的監(jiān)督，根據(jù)實踐發(fā)展，設(shè)置了一些監(jiān)督“探頭”，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部置身于黨組織、黨員和群眾的監(jiān)督下，讓領(lǐng)導(dǎo)干部習慣在監(jiān)督下工作。

　　第四，綜合運用多種監(jiān)督方式。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是國之利器、黨之利器，經(jīng)過實踐檢驗，發(fā)揮了自上而下的監(jiān)督作用，產(chǎn)生了良好效果。派駐監(jiān)督是黨的自我監(jiān)督的重要形式，必須充分發(fā)揮派駐紀檢組“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，加強日常監(jiān)督，切實增強監(jiān)督實效。批評和自我批評是黨內(nèi)監(jiān)督的重要武器，批評是監(jiān)督，自我批評是自我監(jiān)督，要讓批評和自我批評成為黨內(nèi)生活的常態(tài)，成為每個黨員干部的必修課。強化問責是督促黨員干部盡職盡責的利器，要堅持有責必問、問責必嚴，把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結(jié)合起來，實現(xiàn)問責內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化。

　　第五，完善黨內(nèi)監(jiān)督的頂層設(shè)計。黨執(zhí)政以后，加強黨內(nèi)監(jiān)督不僅要自我監(jiān)督，更要對國家機器進行監(jiān)督，做好監(jiān)督體系的頂層設(shè)計。從實踐看，強化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民；強化國家監(jiān)察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權(quán)；強化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民。十八屆中央紀委六次全會指出，要修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和研究修改《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，就是在探索黨長期執(zhí)政條件下強化黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有效途徑，從而形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機制。

【糾錯】

責任編輯： 劉強